Nous décomposons tout d’abord notre analyse selon les objectifs de la commission, à savoir :

• Etablir le coût des aides publiques octroyées aux grandes entreprises, ainsi que le coût des aides versées à leurs sous-traitants.
• Déterminer si ces aides sont correctement suivies, contrôlées et évaluées.
• Réfléchir aux contreparties qui pourraient être imposées en termes de protection de l’emploi, lorsque des aides publiques sont versées à de grandes entreprises qui procèdent simultanément à des fermetures de site, prononcent des licenciements voire délocalisent leurs activités.

1. Etablir le coût des aides publiques aux grandes entreprises

1.1 Introduction

La commission prend une définition large des « grandes entreprises », en dépit des règles françaises. Cela conduit donc nécessairement à une augmentation des valeurs d’aides des « grandes entreprises » et biaise les comparaisons avec d’autres études.

La commission affirme qu’il n’existe pas en droit interne de définition juridique transversale des aides publiques aux entreprises, ni de leur périmètre d’un point de vue économique. Enfin, l’Insee ne dispose pas de données ventilées sur l’ensemble des aides publiques aux entreprises.

Autrement écrit, le socle d’analyse par la commission semble très fragile ou très ouvert à interprétations politiques.

Malgré l’absence de définition des aides, la commission trouve des « définitions » (partielles) d’une aide comme étant :

• Prestations de services.
• Subventions
• Bonifications d’intérêts.
• Prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du marché.
• Les dépenses fiscales (taux réduit d’impôt).
• Les exonérations et allègements de cotisations sociales octroyés par la sécurité sociale.
• Les garanties financières.
• Les ventes de biens immobiliers à des taux inférieurs à celui du marché.
• Les prises de participation.

Les aides publiques doivent respecter :

• Les articles 107 à 109 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
• Le règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) du 17 juin 2014.
• L’accord sur les subventions et les mesures compensatoires (SMC) de 1995 de l’OMC.
• Les principes du Conseil constitutionnel, comme la liberté d’entreprendre ou l’égalité devant les charges publiques.

1.2 En chiffres

La commission donne le site de référence (selon elle) www.aides-entreprises.fr qui dénombre 2 267 aides publiques aux entreprises. Avec pour autant des erreurs flagrantes de répartition selon la nature (où l’on décompte 2569 aides), selon le domaine (où l’on décompte 2248 aides) ou selon le financeur (où là on décompte 3915 aides). In fine, la commission annonce 2252 aides.

France Stratégie estime l’ensemble des aides publiques aux entreprises (TOUTES) pour l’année 2019, comprise entre 223 md€ pour le périmètre large et 139 md€ pour le périmètre restreint.

Le Centre lillois d’études et de recherches sociologiques et économiques (Clersé) a publié en mai 2022 une évaluation alternative des aides publiques à TOUTES les entreprises qui aboutit, pour 2019, à un montant annuel global de 205 milliards d’euros.

Dans une note du 12 juillet 2023, l’institut Rexecode a confirmé la robustesse des travaux de France Stratégie et du Clersé.

Cependant, et malgré la confirmation de la « robustesse » des évaluations, la commission de conclure : « Il en résulte qu’il est aujourd’hui impossible de déterminer avec précision le montant des aides publiques versées aux grandes entreprises. »

Sachant que, ATTENTION, France Stratégie et Clersé évaluent les aides pour TOUTES LES ENTREPRISES alors que la commission souhaite cibler seulement les « grandes entreprises ».

Enfin, la commission d’enquête a réalisé une estimation du montant des aides publiques aux entreprises pour l’année 2023, étant entendu que cette estimation n’indique qu’un ordre de grandeur compte tenu de l’indisponibilité de certaines informations.

Au sens large, les aides publiques aux entreprises (TOUTES) atteignent au moins 211 md€ en 2023. Ont été retenues les subventions de l’État, les aides versées par Bpifrance, les dépenses fiscales et les dépenses fiscales « déclassées », ainsi que les allègements de cotisations sociales.

La commission annonce donc 211 md€ pour TOUTES les entreprises, en cohérence avec les données de France Stratégie et de Clersé. Cependant, par les jeux de langage, ces 211 md€ seront par la suite considérés comme octroyés aux seules « grandes entreprises ».

La majorité des personnes auditionnées par la commission d’enquête ont considéré que les aides publiques aux entreprises devaient être mises en regard des prélèvements obligatoires.

L’institut Rexecode (Une comparaison du poids des prélèvements sur les entreprises, net des aides publiques, en France et en Europe en 2022 (Fipeco)) a réalisé une comparaison européenne des prélèvements nets soit, les prélèvements obligatoires (impôts de production et sur les bénéfices) + les cotisations sociales patronales – les aides (subventions “de production”, les “aides à l’investissement” et les crédits d’impôt (dont le CIR)). L’étude n’inclut pas le coût des niches fiscales et sociales, déjà déduit des prélèvements obligatoires sur les entreprises.

Les données du site (lien ci-dessus) montrent des valeurs un peu différentes de celles de la commission et surtout plus complètes pour, justement, illustrer le contexte concurrentiel européen. Les prélèvements nets de 2022 en % du PIB sont :

• France = 10,4% (avant dernière du classement, devant la Suède)
• Dans les meilleurs : Pologne = 6,5%, Allemagne = 7,1% ; Italie = 7,9%
• Le « dernier » = Suède = 13,8%

Nous pouvons encore ajouter, pour éclairer le débat sur le coût des chercheurs « après subventions et CIR » avec le rapport annuel de l’ANRT Comparaison internationale sur le cours du chercheur – Panel ANRT CIR | Association Nationale Recherche Technologie

Ou encore terminer le débat sur l’utilité du CIR avec les références scientifiques économiques reprises dans l’étude des meilleures pratiques et moyens de stimuler les investissements privés et de prévenir les pratiques fiscales dommageables, de mai 2025, par la sous-commission des affaires fiscales (FISC) du Parlement Européen ; Tax Incentives and Investments in EU.

1.3 Conclusion

La commission clame ne pas avoir de données fiables mais pour autant des organismes (France Stratégie, Clersé, Rexecode) sont capables de faire des mesures / évaluations robustes des montants des aides, voir même des prélèvements nets. La commission a donc refait un travail existant, avec ses propres règles, pour arriver à un montant similaire.

Hélas, la commission utilise ses propres données pour faire du « marketing politique » en laissant penser que les 211 md€ sont donnés aux seules grandes entreprises.

2. Suivis, contrôles et évaluations

2.1 Contrôle

Les fonds européens sont très contrôlés.

Les aides accordées par la sécurité sociale font l’objet d’un contrôle vigilant de la part de l’Urssaf.

Les subventions France 2030 ne sont versées qu’après vérification des jalons fixés dans la convention.

Environ 40 000 contrôles externes sont réalisés par an par le fisc sur tous types d’impôts (y compris les dépenses fiscales), et plusieurs centaines de milliers de contrôles sont effectués en bureau. À titre d’exemple, le CIR fait l’objet de plus d’un millier de contrôles chaque année.

Chaque demande de subvention aux collectivités territoriales est soumise à des vérifications lors du versement des acomptes ou du solde. Toutefois, l’efficacité des contrôles varient selon la région.

2.2 Le suivi et l’évaluation

Selon la commission, le CICE, le plan France Relance, le CIR et les aides à l’apprentissage ont été évalués et ont fait l’objet de rapports présentés au gouvernement.

MAIS, en 2023, pas moins de 255 dépenses fiscales en faveur des entreprises, pour un coût supérieur à 43 md€, échappent à une évaluation régulière selon une méthodologie concertée et harmonisée, à l’instar :

• Du pacte Dutreil, qui joue un rôle dans la transmission des entreprises, en particulier des PME.
• Du crédit d’impôt pour les entreprises de création de jeux vidéo (CIJV).
• De la taxe au tonnage pour les transporteurs maritimes (1 md€ en moyenne sur la période 2015-2025).
• De l’IP Box (qui consiste en un impôt sur les sociétés à 10 % au lieu de 25 % pour certains actifs de propriété intellectuelle), alors que son rôle est très proche de celui du CIR.

La commission fait une erreur en énonçant que l’IP BOX est « très proche » du CIR alors même que les dépenses de brevets ont été exclues du calcul du CIR dans la loi de finance 2025.

L’effort de suivi et d’évaluation devrait-il pas être mené sur ces 255 aides représentant 43 md€ ?

2.3 Conclusion

Nous constatons que le CICE, les subventions France Relance et le CIR sont non seulement des aides contrôlées mais aussi suivies et évaluées. Ainsi, ces aides répondent aux souhaits de la commission.

En revanche, 255 aides ne sont ni suivies ni évaluées, pour un montant de 43 md€ (sur les 211 md€, soit plus de 20%). Autrement écrit, un peu moins de 80% des aides publiques sont contrôlées, suivies et évaluées correctement.

3. Réfléchir aux contreparties

3.1 Introduction

La commission s’appuie sur le nombre PSE initiés, pour TOUTES les entreprises de plus de 50 salariés (ET NON PAS seulement les grandes entreprises) pour relancer l’idée politique de la conditionnalité des aides aux grandes entreprises. Ils prennent 5 exemples de grands groupes versus les 664 PSE initiés en 2024 dont 564 validés pour TOUTES les entreprises (voir les données du gouvernement : Les dispositifs publics d’accompagnement des restructurations | DARES).

La conditionnalité regroupe deux notions distinctes : les conditions d’éligibilité et les contreparties.

3.2 Les contreparties

Les contreparties à l’octroi d’une aide peuvent être immédiatement exigées ou à l’issue d’un délai. Elles peuvent être liée à l’aide (contrepartie intrinsèque), ou non (contrepartie extrinsèque).

Certaines aides sont déjà assorties de contreparties :

• Les aides accordées dans les zones d’aide régionales incluent des clauses « anti-délocalisation ».
• Les bénéficiaires des prêts garantis par l’État (PGE) s’engageaient à ne pas distribuer de dividendes ni à racheter d’actions.
• Dans plusieurs régions, les ETI qui bénéficient d’une aide régionale doivent maintenir l’emploi et l’activité pendant toute la durée du projet et les cinq années qui suivent.

Le rapport de la commission d’enquête présente en annexe une étude de la division de la législation comparée du Sénat, qui indique que l’Allemagne, l’Espagne et l’Italie ont assorti les aides publiques aux entreprises de plusieurs conditionnalités.

3.3 Conclusion

Hormis l’amalgame entre PSEs de toutes les entreprises et ceux des grands groupes, hormis des pistes déjà existantes, nous ne voyons pas d’analyse des raisons des PSEs, d’un éventuel décalage dans le temps entre bénéfice d’un aide et PSE…

De même la conclusion ne considère pas les mêmes années. En effet, la commission évoque les PSEs de 2024, estime les aides de 2023, donnent des chiffres d’aides de 2019…

Cette approche « rapide » nous laisse donc penser d’une posture / idéologie politique comme nous avons pu le voir dans différents rapports gouvernementaux français.

A croire, par ailleurs, que les ETI / PME ne font jamais de PSE ou de délocalisation dans les deux ans suivants une aide….

Bien évidemment, nous pensons que les entreprises, quelque soit leur taille, s’engage à faire perdurer leur activité ou l’emploi, qu’elles reçoivent une aide ou non. Tirer des conclusions sur des exemples sortis de leur contexte est démagogique et ne saurait représenter la grande majorité des sociétés, petites, moyennes ou grandes.

4. Les recommandations

Nous ne reprenons que celles « pratiques » (soit hors celles purement administratives).

• Recommandation n° 1 & 3 – Créer un rapport annuel de suivi des aides publiques versées à toutes les entreprises et le publier auprès des parlementaires, chefs d’entreprises et syndicats.

Soit de reprendre le travail de Rexecode, non ?

• Recommandation n° 2 – Créer un registre simplifié des aides publiques reçues par les grandes entreprises et des prélèvements obligatoires acquittés.

Par TOUTES les entreprises, comme toutes les évaluations (y compris la commission) le font déjà !!

• Recommandation n° 5 – Rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact préalable à la création de toute nouvelle aide publique aux entreprises d’un montant significatif.

N’est-ce pas le déjà le cas ? Les politiques créent-ils et votent-ils des aides sans étudier leur impact ?

• Recommandation n° 6 – Soutenir les PME :
  • En rendant obligatoire le « test PME » lors de l’élaboration des régimes juridiques des aides publiques d’un montant significatif et des démarches administratives correspondantes.
  • En encadrant strictement la rémunération des cabinets de conseil qui assistent ces entreprises pour élaborer leurs demandes d’aide publique, en particulier pour bénéficier du CIR.

On s’étonne de cette recommandation alors que la commission d’enquête était centrée sur les aides aux « grandes entreprises » ? D’autant plus étonnant encore l’allusion faite sur les « cabinets de conseil » (oubliant les « conseils » au sein des organismes publics) pour lesquels il serait souhaitable d’encadrer les rémunérations.

Elle montre peut-être, là, un des objectifs de son rapport.

A noter que l’IGF montre que pas de moins de 800M€ financent des missions d’accompagnement des entreprises par les chambres de commerce et d’industrie (CCI) et les chambres des métiers et de l’artisanat (CMA) pour 700 M€ ; par Bpifrance (y compris Quartier 2030) pour environ 130 M€. (https://www.igf.finances.gouv.fr/files/live/sites/igf/files/contributed/Rapports-de-mission/2024/2023-M-105-03-Rapport-Aides-aux-entreprises.pdf),

• Recommandation n° 10 – Formaliser une doctrine de recours aux aides publiques aux entreprises en fixant des critères de choix entre les différents types d’aide et en montrant l’intérêt des avances remboursables.

Cela nous semble redondant avec les pratiques existantes.

• Recommandation n° 11 – Créer un produit d’épargne proposé par Bpifrance ayant pour objet de mobiliser l’épargne des ménages au profit des besoins de financement des PME industrielles.

L’idée d’une BPI leader de crowfunding est bonne. Manque néanmoins les conditions pratiques de cette épargne.

• Recommandation n° 12 – Rationaliser les aides publiques aux entreprises en divisant par trois le nombre de dépenses fiscales et de subventions budgétaires aux entreprises d’ici 2030.

La commission fait une recommandation hors du scope de l’étude. Elle montre peut-être, là, un de ses objectifs.

• Recommandation n° 13 – Mettre en place un guichet unique dans chaque région pour centraliser les demandes d’aides de l’État aux entreprises ainsi que celles de ses agences et opérateurs. Prévoir des conditions d’éligibilité homogènes quand les aides poursuivent un même objectif.

Cela nous semble redondant et multiplierait les « guichets », à moins de regrouper ces expertises. Alors que, selon l’IGF (https://www.igf.finances.gouv.fr/files/live/sites/igf/files/contributed/Rapports-de-mission/2024/2023-M-105-03-Rapport-Aides-aux-entreprises.pdf), pas de moins de 800M€ financent des missions d’accompagnement des entreprises par les chambres de commerce et d’industrie (CCI) et les chambres des métiers et de l’artisanat (CMA) pour 700 M€ ; par Bpifrance (y compris Quartier 2030) pour environ 130 M€, et l’IGF de réclamer une rationalisation de cette dépense / organisation.

• Recommandation n° 14 – Subordonner la prolongation au-delà de quatre ans d’une dépense fiscale supérieure à 50 millions d’euros par an à la production d’une évaluation publique, et à une simple revue de dépenses pour les dépenses fiscales inférieures à ce seuil.
• Recommandation n° 15 – Allonger la durée maximale de remboursement des prêts garantis par l’État (PGE) en la portant à dix ans.
• Recommandation n° 16 – S’agissant du CIR, engager une réflexion portant sur la réduction du plafond de sous-traitance du CIR et du taux applicable, l’exclusion du dispositif de certains secteurs d’activité et la promotion de l’industrialisation en France et en Europe des procédés qui ont été découverts grâce à cette dépense fiscale.

Le CIR, bien contrôlé, suivi et évalué, dont le bénéfice a été de nombreuses fois démontré (voir également l’étude des meilleures pratiques et moyens de stimuler les investissements privés et de prévenir les pratiques fiscales dommageables, de Mai 2025, par la sous-commission des affaires fiscales (FISC) du Parlement Européen ; Tax Incentives and Investments in EU), représente 3% – 3,5% de la somme des aides publiques.

Alors même que 43 md€ d’aides ne sont ni suivies ni évaluées.

Et la commission de souhaiter une réduction des plafonds de sous-traitance alors qu’aucune analyse n’a été faite sur la sous-traitance.

Et encore d’écrire des recommandations anticonstitutionnelles (comme le disent eux-mêmes, une aide doit respecter la constitution et notamment « l’égalité devant les charges publiques »), d’exclure du dispositif certains secteurs d’activité.

Et de lancer une nouvelle idée de promouvoir l’industrialisation en Europe. Sans dire comment. Par de nouveaux moyens financiers ?

Elle montre peut-être, là, un des objectifs de son rapport.

• Recommandation n° 19 – Interdire l’octroi d’aides publiques et imposer leur remboursement aux entreprises condamnées de manière définitive pour une infraction grave ou qui ne publient pas leurs comptes.

Les critères d’octroi des aides sont déjà en place pour limiter l’accessibilité aux dites aides. Ainsi, il n’est point nécessaire d’interdire mais seulement d’appliquer les critères.

Imposer de rembourser pour une infraction grave, sans pour autant donner une définition de « infraction grave ».

Ne pas publier ses comptes est un droit pour toutes les entreprises (et les grandes entreprises, cotées, n’ont pas d’autre choix que de publier).

• Recommandation n° 20 – Imposer le remboursement total d’une aide si l’entreprise procède à une délocalisation d’un site ou d’une activité ayant justifié l’aide dans les deux années suivantes, et prévoir les autres conditions de remboursement, partiel ou total, dès l’octroi de l’aide.

Ce point requiert un approfondissement sur les raisons de la délocalisation. Par défaut, une entreprise ne cherche pas des aides pour ensuite délocaliser.

• Recommandation n° 21 – Exclure les aides publiques du périmètre du résultat distribuable, à l’exception des exonérations et allègements de cotisations sociales.

La commission souhaite-elle proposer de changer les règles comptables nationales et internationales ?