Tax Incentives and Investments in the EU
Meilleures pratiques et moyens de stimuler les investissements privés et de prévenir les pratiques fiscales dommageables
Mai 2025
La sous-commission des affaires fiscales (FISC) du Parlement Européen a demandé une étude sur les meilleures pratiques et moyens de stimuler les investissements privés et de prévenir les pratiques fiscales dommageables.
Les personnes en charge de l’étude (des chercheurs du ZEW – Leibniz Centre for European Economic Research in Mannheim) ont analysé les dispositifs d’incitations fiscales basés sur les dépenses ou les résultats (brevets ou plus largement la propriété intellectuelle – IP) présents dans l’Union Européenne.
Ce que nous retenons de cette étude :
A NOTER un excellent tableau de synthèse des dispositifs en Europe, qu’ils soient basés sur les dépenses ou sur les résultats.
En conclusion, l’étude permet de confirmer l’intérêt des dispositifs d’incitations fiscales à la R&D, bien au-delà des dogmes politiques. Elle permet également d’orienter vers les bonnes pratiques en termes de conception de l’incitation pour le bénéfice du pays et pour éviter l’impact du Pillar 2.
L’étude vise à évaluer l’efficacité des incitations fiscales au sein de l’UE, en se concentrant sur les incitations à la R&D. La portée de l’étude comprend une analyse approfondie des incitations fondés sur les dépenses, tels que les crédits d’impôt et les super déductions, et des incitations fondés sur les résultats, y compris les régimes de propriété intellectuelle. Ses principaux objectifs sont d’évaluer l’impact de ces incitations sur les décisions d’investissement privé, en particulier les activités innovantes, ainsi que d’examiner leur compatibilité avec les réglementations fiscales internationales, en particulier les règles fiscales du Pillar 2.
La littérature empirique fournit des preuves solides que les incitations fiscales à la R&D fondés sur les dépenses (crédits d’impôt, super déductions) stimulent efficacement l’investissement supplémentaire en R&D. Plus précisément, une diminution de 10 % du coût de la R&D grâce à des incitations fiscales fondées sur les dépenses peut augmenter les dépenses de R&D d’environ 10 % à long terme. L’impact est particulièrement fort lorsque les incitations sont remboursables ou spécifiquement accessibles aux PME et aux start-ups.
D’autre part, les preuves empiriques de l’efficacité des incitations fiscales à la R&D fondées sur la production de propriété intellectuelle (IP) sont mitigées. Bien qu’elles aient été critiquées à l’origine pour avoir encouragé le transfert de bénéfices et fourni des mesures de relance supplémentaires limitées en matière de R&D, des données récentes mettent en évidence le potentiel d’IP BOX bien conçues dans le cadre de l’approche du Nexus pour conserver la propriété intellectuelle de grande valeur, encourager la commercialisation et soutenir les écosystèmes d’innovation nationaux. Néanmoins, leur efficacité suscite des inquiétudes, car les avantages potentiels ont tendance à être concentrés entre les grandes entreprises multinationales et l’augmentation des demandes de brevet peut s’accompagner d’une diminution de la qualité des brevets.
Avec l’introduction de l’impôt minimum mondial (Pillar 2), les décideurs politiques doivent évaluer comment les diverses incitations fiscales à la R&D interagissent avec ce cadre juridique complexe. Étant donné que le deuxième pilier impose un taux d’imposition effectif minimum de 15 % aux grandes entreprises, les incitations fiscales risquent d’être neutralisées, voire annulées, par des impôts complémentaires dès que le taux effectif d’imposition critique (TEI) est abaissé. Un critère important dans l’analyse d’impact est donc la mesure dans laquelle l’avantage conféré par une incitation fiscale affecte l’ETR. Il s’avère que les incitations fondées sur la production (IP BOX), qui ont pleinement un impact sur l’ETR en raison des réductions de taux d’imposition implicites, courent un risque élevé d’être neutralisées par le deuxième pilier. Parallèlement, l’efficacité des incitations fondées sur les dépenses dépend fortement de leur conception spécifique. Les crédits d’impôt remboursables basés sur le volume sont plus robustes et resteront probablement en vigueur dans le cadre du Pillar 2.
Dans ce contexte, il est essentiel d’examiner les meilleures pratiques pour concevoir des incitations fiscales à la R&D attrayantes et durables dans le cadre du Pillar 2. Pour maximiser leur efficacité, les incitations fiscales à la R&D devraient viser à encourager les activités associées à des retombées positives et à l’additionnalité, tout en minimisant les gains exceptionnels. Une conception d’incitation bien équilibrée doit intégrer une large éligibilité, un champ d’application ciblé, la simplicité, une liquidité en temps opportun et une administration rationalisée pour maximiser son impact.
Parmi les instruments disponibles, les crédits d’impôt pour la R&D basés sur le volume sont considérés comme les meilleures pratiques pour fournir un soutien basé sur les dépenses, car ils réduisent directement l’obligation fiscale basée sur les dépenses de R&D éligibles tout en minimisant l’incertitude et les charges administratives pour les contribuables.
Pour accorder des liquidités aux contribuables le plus directement possible, les crédits d’impôt imputés sur les charges salariales ou les cotisations de sécurité sociale sont très efficaces.
Même dans le cadre du Pillar 2, les crédits d’impôt basés sur le volume, remboursables dans un délai de quatre ans et ayant une large portée, restent une pratique exemplaire.
Les pays ont recours à un ensemble diversifié d’incitations fiscales à la R&D, chacune ayant des justifications économiques distinctes et des implications pour les résultats des politiques :
Par conséquent, les incitations fondées sur les dépenses devraient être priorisés en raison de leur lien plus étroit avec l’activité de R&D et de preuves empiriques solides à l’appui de leur efficacité à stimuler la R&D supplémentaire tout en minimisant les gains exceptionnels, en particulier lorsque des caractéristiques telles que le remboursement et des critères d’admissibilité sont inclus.
Les mesures d’incitations fiscales basées sur les dépenses établissent un lien direct entre leur admissibilité et les dépenses de R&D d’une entreprise, définies selon le Manuel de Frascati de l’OCDE (OCDE, 2015b). En 2023, 76 incitations fiscales différentes à la R&D fondés sur les dépenses étaient en place dans les pays de l’OCDE (OCDE, 2025a). Dans les États membres de l’UE, il existait 43 incitations fiscales différentes à la R&D fondées sur les dépenses (tableau 8, P66 de l’étude). Ces chiffres reflètent le fait que plusieurs pays offrent plusieurs incitations simultanément, tandis que d’autres, comme la Bulgarie, l’Estonie, la Lettonie et Malte, n’offrent aucune incitation fiscale à la R&D basée sur les dépenses. La générosité des incitations fiscales à la R&D dépend en grande partie de leurs caractéristiques. Cependant, la grande variation des incitations existantes entre les pays rend complexes les comparaisons directes entre pays.
Outre les incitations fiscales à la R&D fondées sur les dépenses, les gouvernements adoptent de plus en plus d’incitations fiscales à la R&D fondées sur le résultat (telles que l’IP BOX ou les exonérations fiscales) pour promouvoir et attirer les activités de R&D, tout en encourageant la conservation et la commercialisation de l’IP et, par conséquent, le droit d’imposer les revenus qui en résultent dans leur pays. En 2023, 14 États membres de l’UE avaient mis en place un régime d’IP BOX (tableau 7, P65 de l’étude), tandis que 20 pays de l’OCDE offraient des incitations fiscales liées aux revenus de l’IP. Dans les États membres de l’UE, les exonérations fiscales sont un instrument moins courant pour stimuler l’activité de R&D. Ces régimes réduisent l’imposition des bénéfices tirés d’actifs incorporels, tels que les brevets et d’autres formes d’IP. Toutefois, les avantages ne sont réalisés a posteriori que si l’innovation s’avère commercialement réussie.
Une constatation constante dans les études est que les incitations fiscales fondées sur les dépenses entraînent généralement une augmentation des dépenses privées en R&D, ce qui démontre l’additionnalité des dépenses dans le pays où les incitations fiscales axées sur les dépenses sont mis en œuvre. Les méta-analyses, telles que celles de Becker (2015) et de Castellacci et Lie (2015), suggèrent un effet positif hétérogène. Bloom, Griffith et Van Reenen (2002) estiment que l’élasticité-prix de la R&D par rapport à son coût d’usage est d’environ -0,5 (-1) à court terme (à long terme), indiquant qu’une diminution de 10 % du coût de la R&D au moyen d’incitations fiscales peut augmenter les dépenses de R&D d’environ 5 % (10 %) à court terme (à long terme). En revanche, des études plus récentes au niveau des entreprises révèlent des élasticités nettement plus importantes, allant de -1,6 (Guceri et Liu, 2019) à -4,1 (Dechezleprêtre et al., 2023) pour le crédit d’impôt pour la R&D au Royaume-Uni ou à -2 pour le crédit d’impôt fédéral américain pour la R&D (Rao, 2016). Appelt et coll. (2025) offrent une explication convaincante des différences de magnitudes estimées entre les études transnationales et les analyses au niveau de l’entreprise. Les études transnationales supposent souvent que toutes les entreprises éligibles bénéficient d’incitations fiscales à la R&D. En réalité, cependant, moins de la moitié des entreprises performantes en R&D bénéficient d’un allégement fiscal pour la R&D dans une paire pays-industrie moyenne. Si l’on tient compte de l’utilisation réelle, l’incidence estimée des incitations fiscales à la R&D sur les dépenses augmente considérablement, ce qui correspond davantage aux élasticités plus élevées signalées dans les études au niveau des entreprises. Cette constatation s’aligne sur des données plus larges sur les incitations fiscales, notamment les travaux de Cui et al. (2022) et Zwick (2021), suggérant que le fait de ne pas tenir compte de l’utilisation réelle conduit à sous-estimer l’efficacité des programmes d’allègement fiscal.
L’efficacité des régimes d’IP pour stimuler une véritable activité de R&D demeure contestée dans la littérature. Bien que plusieurs études fassent état d’une augmentation de l’activité en matière de brevets à la suite de l’introduction d’IP BOX, il n’est pas clair dans quelle mesure ces régimes stimulent l’innovation substantielle plutôt que les comportements motivés par la fiscalité. Il est prouvé que les IP BOX peuvent avoir des effets positifs sur l’investissement et l’emploi en R&D des entreprises. Des recherches antérieures et contemporaines analysant différentes IP BOX dans plusieurs pays montrent que les demandes de brevet augmentent, mais de manière variable (Davies et al., 2021 ; Alstadsæter et al., 2018 ; Bradley et coll., 2015). Cependant, l’augmentation des demandes de brevet dépend fortement de l’industrie (Alstadsæter et al., 2018 ; Bradley et coll., 2015). De plus, la variation de l’impact reflète souvent des différences dans la conception des régimes. Les pays où les exigences en matière de substance et de lien sont plus strictes, comme la Belgique, ont tendance à montrer des liens plus étroits entre les avantages de l’IP BOX et l’activité économique réelle, y compris l’augmentation de l’emploi de travailleurs hautement qualifiés et des salaires plus élevés (Bornemann et al., 2023). À l’inverse, dans les pays où les exigences en matière de substances sont plus faibles, l’augmentation de l’activité en matière de brevets est plus susceptible d’être due à des délocalisations ou à des acquisitions de brevets plutôt qu’à de nouveaux investissements en R&D (Bradley et coll., 2021 ; Bösenberg et Egger, 2017).
Néanmoins, ces gains s’accompagnent souvent d’une baisse de la qualité moyenne des brevets, ce qui soulève des inquiétudes quant à la valeur innovante sous-jacente des brevets supplémentaires (Bornemann et al., 2023 ; Davies et al., 2021). Gaessler et al. (2021) décrivent les IP BOX comme un outil « relativement inefficace » pour promouvoir un comportement inventif, en particulier lorsque le traitement fiscal préférentiel s’étend au-delà des brevets pour inclure des catégories plus larges de revenus d’IP. Dans de tels cas, l’incitation à donner la priorité aux inventions brevetées diminue, ce qui compromet l’objectif visé par le régime (Lester, 2022). En résumant les preuves antérieures, Hall (2019) conclut qu’il y a peu de preuves que l’introduction d’une Patent BOX augmente les inventions brevetables ou les investissements en R&D dans un pays, en tenant compte des caractéristiques du pays et des tendances temporelles globales. En revanche, des études plus récentes montrent que les IP BOX peuvent avoir des effets positifs sur l’emploi et l’investissement en R&D des entreprises. Bornemann et al. (2023) montrent que les entreprises post-IP BOX emploient 38,8 % plus de diplômés universitaires, ce qui suggère une évolution vers une main-d’œuvre plus qualifiée. Ces résultats concordent avec ceux de Chen et coll. (2023), qui signalent des changements dans la composition de la main-d’œuvre plutôt que dans les niveaux d’emploi globaux attribuables aux régimes d’IP BOX. Mohnen et coll. (2017) rapportent que l’IP BOX néerlandaise a eu un impact positif sur les heures-personnes allouées à la R&D par les entreprises participantes. De plus, la littérature met en évidence des réponses divergentes entre les multinationales et les entreprises nationales. Les multinationales sont souvent mieux placées pour exploiter les IP BOX à des fins de planification fiscale, tandis que les entreprises nationales affichent des augmentations plus substantielles de l’activité de brevets, bien qu’avec une qualité de brevet inférieure et moins d’avantages fiscaux des IP BOX (Bornemann et al., 2023).
Les incitations fiscales à la R&D devraient être limitées à celles qui augmentent les retombées positives et l’additionnalité, et minimisent les gains exceptionnels, c’est-à-dire les incitations fondées sur les dépenses.
Sur le plan de la conception, une approche équilibrée qui combine une large admissibilité, une portée ciblée, la simplicité, des liquidités en temps opportun et une administration simplifiée offre le plus grand potentiel de favoriser l’innovation et de générer des avantages économiques durables.
Les crédits d’impôt pour la R&D basés sur le volume sont considérés comme les meilleures pratiques pour fournir un soutien basé sur les dépenses, car ils réduisent directement l’obligation fiscale basée sur les dépenses de R&D éligibles tout en minimisant l’incertitude et les charges administratives pour les contribuables.
Pour accorder des liquidités aux contribuables le plus directement possible, les crédits d’impôt qui peuvent être crédités sur les charges sociales sont très efficaces.
Même dans le cadre du Pillar 2, les crédits d’impôt basés sur le volume, remboursables dans un délai de quatre ans et ayant une large portée, restent une pratique exemplaire.
Dans l’ensemble, les super déductions, les exemptions et les régimes de IP sont susceptibles d’être touchés par le Pillar 2. Bien que l’effet sur les crédits d’impôt dépende de leur conception, l’amortissement accéléré et les régimes de passation en charges immédiate des actifs corporels ne sont pas touchés par le Pillar 2.